• Tweet

Retragerea PSD de la guvernare, decisă luni în urma consultării interne numite de social-democrați „Momentul Adevărului", împinge Guvernul Bolojan într-una dintre cele mai complicate crize constituționale din ultimii ani.

Din punct de vedere constituțional, primul lucru care trebuie spus este că retragerea PSD de la guvernare nu duce automat la căderea Guvernului. Constituția nu prevede că ieșirea unui partid din coaliție demite Guvernul. Art. 106 spune că funcția de membru al Guvernului încetează, între altele, „în urma demisiei", ceea ce înseamnă că demisia miniștrilor PSD ar produce vacantarea portofoliilor ocupate de aceștia. Nu înseamnă, însă, că premierul Ilie Bolojan își pierde automat mandatul sau că întregul Guvern este demis în aceeași clipă.

Problema reală apare imediat după acest moment, pentru că, în cazul în care PSD iese din coaliție, Guvernul nu mai are aceeași compoziție politică pe baza căreia a primit votul de încredere al Parlamentului. Art. 85 alin. (3) din Constituție prevede că, dacă prin remaniere „se schimbă structura sau compoziţia politică a Guvernului", Președintele poate numi noii miniștri „numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea prim-ministrului". Cu alte cuvinte, Bolojan nu ar putea înlocui pur și simplu miniștrii PSD cu miniștri de la PNL, USR, UDMR sau independenți, printr-o remaniere obișnuită, scrie stiripesurse.ro.

CCR a tranșat această chestiune în Decizia nr. 504/2019, în cazul ieșirii ALDE din Guvernul Dăncilă. Curtea a arătat că procedura simplificată de la art. 85 alin. (2), adică numirea unor miniștri la propunerea premierului, fără vot parlamentar, funcționează doar cât timp nu se modifică programul de guvernare, structura sau compoziția politică a Guvernului. În aceeași decizie, Curtea a reținut că „schimbarea compoziţiei politice intervine în situaţia în care prin remanierea guvernamentală sunt cooptate sau, după caz, scoase de la guvernare un partid politic sau mai multe". Adică exact situația care ar apărea în cazul unei ieșiri a PSD din Guvern.

Mai mult, în paragrafele 58 și 59 ale Deciziei nr. 504/2019, CCR a arătat că restructurarea sau schimbarea compoziției politice „necesită un control parlamentar" și că, numai în baza hotărârii Parlamentului, Președintele poate emite decretul de numire a noilor membri ai Guvernului. Curtea a subliniat că titularul competenței de a învesti Guvernul este Parlamentul, iar procedura simplificată este aplicabilă doar câtă vreme nu a intervenit un element de fapt care să schimbe situația avută în vedere la acordarea votului de încredere.

Dacă miniștrii PSD demisionează, premierul poate propune numirea unor miniștri interimari dintre membrii Guvernului rămași în funcție. Această soluție este prevăzută de art. 107 alin. (4) din Constituție, potrivit căruia regulile interimatului se aplică și celorlalți membri ai Guvernului, „pentru o perioadă de cel mult 45 de zile". Termenul de 45 de zile nu curge de la anunțul politic al PSD sau de la o decizie internă de partid, ci de la momentul instituirii interimatului pe portofoliile vacante. În această perioadă, Guvernul are în continuare puteri depline, inclusiv pentru adoptarea de ordonanțe de urgență și proiecte de lege.

CCR a explicat în Decizia nr. 504/2019, reluând Decizia nr. 1.559/2009, că interimatul nu este remaniere guvernamentală. Curtea a reținut că „interimatul se asigură întotdeauna de către un membru al Guvernului" și că, prin desemnarea unuia sau mai multor miniștri interimari, „nu are loc o remaniere guvernamentală", deoarece remanierea presupune înlocuirea unor membri ai Guvernului cu persoane care nu se află pe lista aprobată de Parlament la învestitură. Cu alte cuvinte, nu există varianta desemnării unor interimari „tehnocrați" sau activiști din societatea civilă.

Guvernul Bolojan ar putea continua să funcționeze cu interimari, pentru 45 de zile, fără să meargă imediat în Parlament pentru acei interimari, deoarece ei sunt miniștri deja validați la învestitură. CCR a spus explicit, în paragraful 130 al Deciziei nr. 504/2019, că art. 85 alin. (3) „nu sunt aplicabile în cazul desemnării miniştrilor interimari", pentru că interimatul, reglementat de art. 107, nu presupune exercitarea competenței Parlamentului, mai analizează sursa citată.

Dar această soluție are o limită strictă, interimatul neputând dura la nesfârșit. Curtea a arătat că miniștrii interimari nu sunt „candidați la funcția de ministru", ci miniștri în funcție care exercită, pentru cel mult 45 de zile, și atribuțiile altui membru al Guvernului a cărui funcție a devenit vacantă. Prin urmare, interimatul este o punte constituțională, nu o formulă alternativă de guvernare pe termen lung.

În această fereastră de 45 de zile, premierul ar trebui să găsească o soluție politică pentru întregirea Guvernului. Dacă PSD pleacă, iar premierul vrea să continue cu o altă formulă politică, el trebuie să meargă în Parlament cu propunerea de remaniere care schimbă compoziția politică a Guvernului. Nu este, tehnic, o învestire clasică a unui Guvern nou, ca la art. 103, ci o aprobare parlamentară cerută de art. 85 alin. (3) pentru noua formulă politică a cabinetului.

Decizia CCR nr. 671/2021, pronunțată după ieșirea USR PLUS de la guvernare, întărește această interpretare. Curtea a reținut că termenul de 45 de zile de interimat este lăsat la dispoziția premierului tocmai pentru a identifica „cea mai bună soluție cu privire la întregirea echipei sale guvernamentale". În aceeași decizie, CCR a arătat că, atât timp cât premierul se află în termenul constituțional de 45 de zile, atitudinea sa nu poate fi considerată omisiune, pasivitate sau refuz.

Asta înseamnă că Bolojan nu ar fi obligat constituțional să meargă în Parlament în prima zi după retragerea PSD. Dar nu poate aștepta la infinit. Cele 45 de zile sunt termenul în care trebuie găsită o soluție, fie o nouă majoritate parlamentară care aprobă formula guvernamentală modificată, fie demisia premierului, fie o moțiune de cenzură care tranșează politic situația.

Constituția prevede la art. 110 alin. (2) că Guvernul este demis „la data retragerii de către Parlament a încrederii acordate" sau dacă prim-ministrul se află într-una dintre situațiile prevăzute la art. 106, cu excepția revocării, ori este în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile. Retragerea încrederii se face, în forma clasică, prin moțiune de cenzură, reglementată de art. 113, potrivit căruia Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pot retrage încrederea Guvernului prin votul majorității deputaților și senatorilor.

Prin urmare, Guvernul Bolojan ar cădea sigur în trei ipoteze clare. Prima este demisia premierului. A doua este adoptarea unei moțiuni de cenzură. A treia este apariția unei cauze constituționale care îl privește direct pe prim-ministru, în sensul art. 106 și art. 110 alin. (2), de exemplu imposibilitatea de exercitare a atribuțiilor mai mult de 45 de zile. Retragerea miniștrilor PSD, în sine, nu intră în această listă.

CCR a spus explicit, în Decizia nr. 504/2019, paragraful 129, că și într-o compoziție provizorie, până la numirea noilor miniștri, Guvernul răspunde politic în fața Parlamentului. Curtea a adăugat că, „dacă apreciază că Guvernul nu îşi poate realiza funcţiile constituţionale sau programul politic în componenţa sa provizorie", Parlamentul poate retrage încrederea prin moțiune de cenzură, în condițiile art. 113 sau art. 114 din Constituție.

Nu PSD, ca partid, dă jos Guvernul prin simpla retragere a miniștrilor, ci Parlamentul poate face asta prin moțiune de cenzură. PSD poate provoca o criză politică majoră, poate lăsa Guvernul fără o parte importantă a echipei și poate forța premierul să caute un nou vot parlamentar, dar căderea formală a Guvernului se produce doar prin mecanismele prevăzute de Constituție.

Cea mai delicată situație apare dacă premierul merge în Parlament cu o nouă formulă politică, iar Parlamentul o respinge. Constituția spune clar că pentru schimbarea compoziției politice este nevoie de aprobarea Parlamentului. Nu spune însă, la fel de clar, că respingerea acestei aprobări echivalează automat cu o moțiune de cenzură și demite Guvernul.

Art. 85 alin. (3) stabilește condiția aprobării Parlamentului pentru numirea noilor miniștri, dar nu stabilește expres sancțiunea respingerii. Art. 110 alin. (2) spune că Guvernul este demis la retragerea încrederii de către Parlament, iar art. 113 arată că această retragere se face prin moțiune de cenzură. De aceea, juridic vorbind, un vot negativ pe noua compoziție politică nu este identic, automat, cu o moțiune de cenzură.

Consecința ar fi însă gravă, pentru că premierul nu ar obține validarea politică pentru noua formulă, Președintele nu ar putea numi miniștrii titulari propuși, iar interimatele ar rămâne singura soluție temporară, până la expirarea celor 45 de zile. Dacă termenul de interimat expiră fără ca noua formulă să fie aprobată, Guvernul nu este demis automat printr-un text constituțional explicit, dar rămâne fără o cale curată de a-și completa echipa.

Aceasta este zona gri a Constituției, iar CCR nu a spus explicit, nici în Decizia nr. 504/2019, nici în Decizia nr. 671/2021, că după expirarea celor 45 de zile Guvernul este considerat demis de drept dacă noua compoziție politică nu trece de Parlament. În Decizia nr. 671/2021, Curtea a constatat că, la momentul sesizării, termenul de 45 de zile nu expirase, iar ulterior Guvernul Cîțu fusese deja demis prin moțiune de cenzură. Astfel, CCR nu a mai fost nevoită să tranșeze ce se întâmplă în ziua 46, dacă premierul nu are aprobare parlamentară și refuză să plece.

Dacă Ilie Bolojan ar refuza să demisioneze după retragerea PSD, după expirarea interimatului și după un eventual eșec în Parlament, el nu ar fi scos automat din funcție de un mecanism constituțional expres. Președintele nu îl poate revoca pe premier, pentru că art. 107 alin. (2) spune clar: „Preşedintele României nu îl poate revoca pe primul-ministru". Nici Curtea Constituțională nu este, în mod obișnuit, o instituție care „demite" Guvernul.

Dar rămânerea în funcție într-un asemenea scenariu ar produce un blocaj constituțional sever. Premierul ar conduce formal un Guvern încă nedemis, dar fără posibilitatea de a acoperi legal pe termen lung portofoliile vacantate de PSD. Nu ar putea numi miniștri titulari fără aprobarea Parlamentului. Nu ar putea prelungi interimatele peste limita de 45 de zile. Iar fiecare act guvernamental important adoptat într-o asemenea formulă ar putea deveni vulnerabil politic și juridic, mai ales dacă ar depinde de ministere fără titular sau de contrasemnături ministeriale problematice.

Nu trebuie exagerat, însă, până la ideea că orice act al Guvernului ar fi automat nul. Guvernul ar putea avea în continuare cvorum, iar administrația publică are mecanisme de continuitate. Chiar în Decizia nr. 504/2019 este menționat argumentul că existența unor portofolii vacante nu înseamnă automat imposibilitatea totală de funcționare a Guvernului. Totuși, după expirarea interimatului, nu ar mai fi vorba doar despre o criză politică, ci despre o problemă de funcționare constituțională a Executivului.

Ar fi haosul perfect, în care Guvernul nu e demis automat, dar nici nu mai poate fi completat normal fără Parlament, premierul nu poate fi revocat de Președinte, dar nici nu poate ignora la nesfârșit votul negativ al Parlamentului, interimatul asigură continuitate, dar numai temporar. Instituțiile există, dar legitimitatea și funcționalitatea lor intră într-o zonă de contestare permanentă.

O eventuală sesizare a CCR ar putea veni pe calea art. 146 lit. e) din Constituție, care permite Curții să soluționeze conflicte juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice, la cererea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a prim-ministrului sau a președintelui CSM. Într-un asemenea caz, conflictul ar putea fi formulat fie ca un conflict între premier și Parlament, dacă premierul refuză să se conformeze obligației de a obține aprobarea pentru noua compoziție politică, fie ca un conflict între premier și Președinte, dacă se ajunge la dispute privind numirea sau refuzul numirii unor miniștri.

CCR nu ar „demite" direct Guvernul Bolojan. Curtea ar putea însă să constate existența unui conflict juridic de natură constituțională și să indice conduita constituțională obligatorie pentru autorități. Art. 147 alin. (4) spune că deciziile CCR sunt general obligatorii de la publicarea în Monitorul Oficial, ceea ce înseamnă că o dezlegare a Curții ar putea forța revenirea în cadrul constituțional, fie prin obligarea premierului să meargă în Parlament cu o propunere validă, fie prin confirmarea imposibilității numirii unor titulari fără aprobarea Parlamentului, fie prin clarificarea efectelor depășirii termenului de 45 de zile.

Precedentul cel mai apropiat, Decizia nr. 671/2021, nu rezolvă până la capăt această ipoteză extremă. Curtea a spus acolo că nu exista conflict juridic cât timp termenul de 45 de zile era încă în curs și că situația analizată era, în acel moment, mai degrabă un conflict politic. Dar dosarul a fost prins din urmă de moțiunea de cenzură, în urma căreia Guvernul Cîțu a fost demis de Parlament înainte ca CCR să fie obligată să spună ce se întâmplă după expirarea interimatului fără soluție parlamentară.

De aceea, dacă Bolojan ar rămâne în funcție după retragerea PSD, după expirarea interimatului și după respingerea unei noi formule de către Parlament, CCR ar putea ajunge pentru prima dată în situația de a da o dezlegare mai clară asupra acestei zone gri. Curtea ar putea stabili dacă ne aflăm într-un blocaj constituțional, care autoritate l-a produs și ce conduită trebuie urmată pentru ieșirea din impas. Dar, până la o asemenea decizie, Constituția indică limpede doar mecanismul politic clasic: moțiunea de cenzură.

Dacă PSD se retrage de la guvernare, Guvernul Bolojan nu cade automat. Premierul poate rămâne la Palatul Victoria și poate asigura temporar conducerea ministerelor rămase vacante prin interimari. Această soluție este constituțională, dar limitată la cel mult 45 de zile pentru fiecare portofoliu acoperit prin interimat.

În acest interval, Bolojan trebuie să găsească o soluție politică. Dacă vrea să continue cu o nouă formulă guvernamentală, trebuie să obțină aprobarea Parlamentului, potrivit art. 85 alin. (3). Dacă nu reușește, Guvernul nu este demis automat printr-o prevedere expresă, dar intră într-un blocaj constituțional sever, în care nu poate numi miniștri titulari, nu poate prelungi interimatele și nu mai are o validare politică pentru noua compoziție.

Singura cale clară și necontestabilă de a da jos Guvernul rămâne moțiunea de cenzură, potrivit art. 113 din Constituție, sau demisia premierului. Dacă niciuna dintre acestea nu se produce, iar premierul se agață de funcție după expirarea interimatului, România ar putea intra într-o criză constituțională autentică, în care CCR ar fi chemată să spună ce nu spune explicit Constituția: cât poate supraviețui formal un Guvern care nu mai poate fi completat legal și nu mai are aprobarea Parlamentului pentru noua sa compoziție politică.